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“枫桥经验”与基层协商民主的探索实践

日期：2018-08-14    作者：马成 薛永毅    来源：人民法院报    阅读次数：    保护视力色：       
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　　党的十九大报告8次提及“协商民主”，强调要统筹推进“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商”。在推进国家治理现代化的重大战略部署下，协商民主既是落实党的群众路线、实现人民当家作主的制度保障，也是深化基层群众自治实践、实现和维护好基层群众利益的客观需要。在各地广泛开展的基层协商民主和城乡社会治理的实践中，浙江省诸暨市作为“枫桥经验”的发源地，做出了诸多有益的探索，为健全“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系提供了镜鉴。

　　基层协商民主的制度变迁

　　早在陕甘宁边区政府时期，中国共产党就开始在同其他党派团体和党外人士团结合作过程中进行协商民主的实践。当时陕甘宁边区各级政权组织普遍实行具有民主性质的“三三制”政权组织形式，为共产党同各阶级、阶层、党派、团体和个人协商共事提供了平台。随着“三三制”政权在边区的进一步发展，以“一揽子会”“群英会”和“座谈会”为主要内容的陕甘宁边区协商民主制度也应运而生。可以说，陕甘宁边区民主协商的制度和实践，就是中国特色协商民主的萌芽和雏形。

　　建国后，特别是改革开放以来，具有中国特色的协商民主制度不断发展完善。在总结以往经验的基础上，党的十八大首次提出“健全社会主义协商民主制度”，尤其是提出了包括农村在内的广大基层要“积极开展基层民主协商”。党的十八届三中全会进一步将协商民主提升至“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”这一新高度，要求“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。与此相关，为进一步落实十八大和十八届三中全会作出的加强社会主义协商民主制度建设的重大战略部署，2015年，中共中央和中办、国办先后出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》。前者对新形势下开展政党协商、基层协商等作出全面部署，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。后者则首次就城乡社区协商的内容、主体、形式、程序等做出了系统性部署。此外，2018年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》也提到，要依托村民议事会、村民理事会、村民监事会等，“形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”。

　　由此看来，在推进国家治理现代化的进程中，协商民主显然已经成为我国民主政治和公共治理转型中的主旨议题。城乡社区、村庄是社会的基本单元，也是协商民主的根基。虽不能将中央出台的上述一系列纲领性文件与广大乡村的协商民主实践等量齐观，但中央政策从宏观布局到细节把握，就协商民主尤其是基层协商民主建设进行了精湛的顶层设计，提供了基本遵循，确保了基层协商民主的政治方向，成为乡村协商民主生成、发展的坚实基础和推进基层城乡社会治理的动力源泉。

　　诸暨市城乡协商民主的探索实践

　　浙江是基层协商民主的先发地，早在上世纪末就涌现出了以温岭“民主恳谈”、武义村务监督制度等为代表的协商民主的典型经验。新时期以来，诸暨市探索出以陈家村“村规民约”、枫源村“三上三下”民主议事机制及诸暨市各级“乡贤参事会”等为代表的城乡协商民主的新途径、新经验，涉及城乡民主决策、民主管理和民主监督等诸多领域。诸暨市的这些创新和探索，把协商民主与基层社会治理有机结合起来，形成了多元主体共同协商治理的有效机制，这对于重塑乡村秩序、推进基层善治具有重要的理论和实践意义。

　　关于枫桥镇陈家村“村规民约”。这套颇成体系的村规民约，是从2006年开始由枫桥镇陈家村与中南财经政法大学共同制定的。作为村庄管理的“小宪法”，它从协商主体、协商内容到协商结果的执行，通篇都贯穿着协商民主的精神。在协商主体上，专家学者们亲自操刀执笔，按理说很容易给人一种不接地气的错觉。然而，事实上并非如此。在整个村规民约的制定过程中，陈家村的村民可谓是广泛参与其中，充分体现了民事民议、民事民办、民事民管的协商民主思想，是一个集体协商的结晶。在协商内容上，涵盖了政治事务、经济事务、治安事务、文明建设等农村社会治理的方方面面?？梢运担馓滋逑低瓯傅拇骞婷裨?，俨然就是一部农村村民行为规范的“小宪法”。

　　关于枫桥镇枫源村“三上三下”民主议事实践。该机制的提出，最初是源于在行政村大规模调整过程中如何有效解决“并村又并心”的问题，体现了“群众的事群众自己解决”的思想。“三上三下”机制，实质就是一种农村重大村务事项的民主决策、民主管理机制。这其中，“一上一下”为收集议题，“二上二下”为酝酿方案，“三上三下”为审议决策。有事好商量，众人的事由众人商量。该机制使重大事项的决策权由传统的村两委干部说了算，转向由村民说了算，由村民与村民、村民与村干部协商说了算。

　　关于以人民调解为基础的多元化矛盾化解体系?！胺闱啪椤弊缘?，就强调依靠人民的力量去化解人民内部之间的矛盾。新时期，“枫桥经验”更是注重通过谈判、协商等非对抗的方式去化解这些群众中的“烦心事”。注重发挥人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的基础性、支撑性作用，这也符合我国人民当家作主的性质。目前，诸暨市的各类人民调解组织达741家，2014年到2016年间，人民调解组织共调解纠纷38989件，与诸暨市法院办结的民商事案件基本持平。在夯实村、乡（镇）、市三级调解组织的基础上，诸暨市还成立了交通事故、医疗纠纷等专业性行业性调解委员会11家，培植了枫桥镇“老杨调解中心”、璜山镇“老朱调解工作室”等品牌人民调解工作室30余个。以诸暨市交通事故人民调解委员会为例，2014年1月至2017年11月，该专业性人民调解委员会共调解案件18472起，成功调解17601起。而在2017年1月到7月期间，诸暨市全市98%以上的医疗纠纷案件、90%以上的交通事故案件，分别由医调委、交调委妥善调处，当事人到法院通过诉讼程序解决的只占极少数。

　　基层协商民主的“枫桥经验”

　　协商民主的最终目的，就是让人民群众更加直接、便捷、广泛地参与到公共生活和公共事务管理中来，让人民更好的当家作主。诸暨市创新和发展基层协商民主的实践，取得了积极的工作成效：

　　拓宽了群众参与民主的渠道。要真正实现人民当家作主，就必须还权于民，让人民进行自我管理。协商民主就是要求人民能够参与到关系切身利益的相关决策之中进行商量、讨论。诸暨市始终坚持依靠群众，依法有序引导广大群众、外来流动人口、社会组织等多元主体参与到基层协商民主中来。这其中，一个突出的表现，就是积极鼓励以“乡贤参事会”为代表的社会组织的广泛参与。截至2016年底，诸暨市已建立镇级乡贤参事会27个，村级乡贤参事会366个，会员3443名。乡贤组织作为引导体制外资源进入农村基层的制度性通道，增强了基层协商的功能，提高了治理质量和效果。

　　丰富了基层协商民主的机制。社区、村庄协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。诸暨市城乡社区的探索实践，创新和发展了基层协商民主机制。比如，在协商形式上，除“三上三下”民主决策机制外，诸暨市还广泛推行“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议和表决结果公开、实施情况公开”（“五议两公开”）等各具特点的民主协商决策形式，加强了村民与村两委会的协商和对话，使得村民真正成为了村级事务的决策主体。再比如，在协商的过程中，注重国家法与村规民约兼施，形成了“刚柔”并济的互动机制。目前，诸暨市全市503个行政村全面完成了村规民约修订，这些接地气的“软法”，轻则教育批评、舆论谴责，中则黑榜公布、微信曝光，重则取消资格、损害赔偿等，有效推动了村民自我约束、自我管理。

　　预防和化解了大量矛盾纠纷。有社会就必然有纠纷，随着经济社会转型，矛盾纠纷又呈现出新的时代特征。对此，“枫桥经验”与时俱进，创新发展，逐渐实现向综合运用民主协商、利益协调等源头治理方式转型，通过协商、对话、谈判、沟通，舒缓群众不满情绪，实现矛盾纠纷的自我消融，维护了基层社会的和谐稳定。比如，首创“三上三下”重大事项民主决策制度的枫源村，近十年来共开展了20多件村级重大工程，涉及金额3000多万元，但没有一件工程被村民投诉、举报，始终保持着“小事不出村”的纪录。

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