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行政机关实施具体行政行为时滥用职权的认定

日期：2018-03-22    作者：占国华    来源：人民法院报    阅读次数：    保护视力色：       
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　　目前，我国行政法理论界对什么是滥用职权争论较大，有些学者参考国外情况列举了很多滥用职权的表现。笔者认为，首先应当统一滥用职权在理论上的含义，在此基础上才能较准确地把握滥用职权的表现。

　　滥用职权，是指行政机关行使职权实施具体行政行为的过程中，故意违背法定目的，背离基本法理，造成后果显失公正，而应予以撤销的违法行政行为。其构成要件有：一是行政机关拥有该项职权。以此区别于行政机关越超职权的违法行为。二是以故意为要件。行政诉讼法第五十四条所规定的适用法律法规错误、违反法定程序、主要证据不足、不履行或拖延履行法定职责,不以故意为要件。三是出于非法目的。非法目的是滥用职权的诱发原因,如果没有非法目的存在,便不会有滥用职权发生。四是后果显失公正。滥用羁束裁量权是对法律规范明示的违反,后果显失公正自不待言。

　　行政机关出于违反法律宗旨的主观上故意，客观上实施了符合其职责范围的权力，就构成了滥用职权。其本质特征是主观违法，不正当地行使权力。行政滥用职权产生的根源错综复杂。归纳起来，笔者认为有以下几个方面的原因。

　　立法不够完善健全。我国的立法建设与有着几百年的立法历史的西方国家相比较短，在许多领域和方面，仍存在一些法律空白。从方便执法和限制权力滥用的角度讲，法律法规应当尽可能缩小自由裁量权，我国的刑法、民法、行政处罚法、治安管理处罚法，涉及的处罚标准大部分自由裁量空间都比较大。

　　监督制度不到位、政务不公开。目前，我国行政立法中，没有行之有效的关于行政执法监督的专门法律，而行政执法部门行政调查权、处罚权同归一个主体，自由裁量过宽。再加上有些行政执法部门政务不公开，缺乏公开、公平、公正的竞争和监督，这更加容易导致政府官员滥用行政权力和以权谋私。

　　缺乏相应的法律法规予以惩处。关于行政滥用职权的责任，行政复议法、行政诉讼法以及2002年《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》中都没有明确规定。反不正当竞争法第三十一条规定：“监督检查不正当竞争行为的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。”审计法第四十九条规定：“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。”另外，劳动法、对外贸易法、产品质量法、房地产管理法、中国人民银行法、保险法等都有类似规定。很显然，行政滥用职权的惩处主要是行政处分，构成犯罪时追究其刑事责任。

　　防止行政滥用职权是一项系统的社会工程，是多元化的、立体的、综合的。因此，首先应该突出对公职人员素养的重视，提升公职人员的综合素质，特别是法律意识；其次，要完善相关的法律法规，加大监督，健全监督机制，提升执法力度；提升社会大众的参与意识，让监督权名副其实；推进政府体制改革，从内部防止行政职权的滥用等等。

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